随着《医师法》和《医疗机构管理条例》分别于2022年3月1日和2022年5月1日起施行和修改，行政机关在“非法行医”案件查处中面临的法律竞合与冲突问题进一步凸显，同一个违法行为可能同时违反了《医师法》《医疗机构管理条例》《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》等多个法律法规。并且，“非法行医”类案件在实务中呈现出很多不同的形态，相似的案件可能存在细节上的不同之处，导致执法人员在开展行政处罚时常常陷入争论。

本文列举了“非法行医”案件中的几种典型情况，并对其法律适用问题加以分析，供执法人员参考。

一、案例

前提：孙悟空和猪八戒都不是医师，均未取得《医师资格证书》和《医师执业证书》。

案例一：孙悟空租用了一间民房，在未取得《医疗机构执业许可证》或《诊所备案凭证》的情况下，在该民房内为群众打针输液。

案例二：孙悟空经常以医师的身份，到群众家中为其“看病”，为群众打针输液。

案例三：猪八戒作为经营者开设了一家“猪八戒个体工商户”，在未取得《医疗机构执业许可证》或《诊所备案凭证》的情况下，猪八戒聘用孙悟空为群众打针输液，猪八戒负责宣传、收款和打杂。

案例四：猪八戒作为经营者开设了一家“猪八戒个体工商户”，并取得了《医疗机构执业许可证》或《诊所备案凭证》，猪八戒聘用孙悟空为群众打针输液，猪八戒负责宣传、收款和打杂。

上述四种情况基本上涵盖了实践中非医师开展“非法行医”活动时的几种最常见的情况，在卫生行政机关实施行政处罚时，应当怎么处罚孙悟空和猪八戒，由于法律法规存在竞合和冲突，时常发生争议，不同地区的不同执法人员经常持不同观点，采取了不同的处罚措施。

二、法律规定

     与上述案例相关的行政处罚法律依据如下：

三、违法行为分析

实务中，案例一的情况非常普遍，执法人员对于孙悟空的行为究竟属于一行为还是二行为时常发生争议，通常有两种处罚方式：

第一种，双罚：认为孙悟空同时存在“非法开设无证医疗机构”和“非医师行医”两种违法行为，应同时适用《基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条和《医师法》第五十九条进行处罚。

第二种，单罚：只依照《基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条，或者只依照《医师法》第五十九条进行处罚。

笔者认为，在案例一中，孙悟空确实同时存在“非法开设无证医疗机构”和“非医师行医”两种违法行为，但因两个违法行为系由同一人实施，且两个违法行为存在手段和目的的关系，属于“牵连犯”，应“择一重处”。

四、法律适用分析

“非法开设无证医疗机构”和“非医师行医”都是违法行为，按照“择一重处”的原则，且依照《行政处罚法》第二十九条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”的规定，应按照《基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条施以行政处罚。

因此，笔者认为，对于案例一，正确的处罚方式应当是适用《基本医疗卫生与健康促进法》第九十九条进行处罚。

五、处罚方式分析 

       厘清清了案例一的违法行为和应当适用的法律条款，剩下的几个案例就比较好分析了。只要分清其身份是“设置者”还是“行医者”，并分析是一行为还是二行为，即可得出结论。

结语

       此类行政处罚案件如果进入行政诉讼，往往存在法官对于前述法律法规并不了解的情况，需要代理人向法官说明法律的竞合与冲突，以及为什么选择适用A法而不是B法。这就要求执法人员和代理人熟悉所有相关法律法规，并能够从法理上进行分析，不能偏信网络上的只言片语，要对法律的适用和选择做到“自圆其说”。

文章引用：

ⁱ《医疗机构管理条例》第二十三条  任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》或者未经备案，不得开展诊疗活动。

 ⁱⁱ《医疗机构管理条例》第四十七条  违反本条例第二十七条规定，使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其限期改正，并可以处以1万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》或者责令其停止执业活动。