行政法律规范没有直接规定行政执法文书以何种方式进行送达，行政执法文书的送达主要是依照《中华人民共和国民事诉讼法》中关于送达的相关规定执行。

《中华人民共和国民事诉讼法》第九十一条规定：“直接送达诉讼文书有困难的，可以委托其他人民法院代为送达，或者邮寄送达。邮寄送达的，以回执上注明的收件日期为送达日期。”

《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》（法释〔2004〕13号）进一步对邮寄送达的细节作出了详细规定。

1. 直接送达是不是邮寄送达前的前置程序？

按照上述法律规定，邮寄送达的前提是“直接送达诉讼文书有困难的”，也即，按照文义解释，行政机关在送达执法文书时，不应首选邮寄送达，只能在直接送达诉讼文书有困难的前提下才能采取邮寄送达。但结合实践来看，不论是法院还是行政机关在送达相关文书时，都有首选邮寄送达的情况。

刊载于《人民司法（应用）》（核心期刊）2016.7期的《诉讼文书送达机制的整合和优化》，作者杨长青（江苏省高级人民法院）写道：“民事诉讼法第八十五条规定，送达诉讼文书，应该直接送交受送达人，只有直接送达诉讼文书有困难，才可以采取委托送达或邮寄送达。但司法实践中，大部分法院的第一次送达手段基本都是邮寄送达，在短时期内邮寄送达依然是法院送达的主要方式。”

经笔者查询，在绝大部分的民事诉讼案例中，法院都支持了“直接送达并非邮寄送达前的必经程序”这一观点。如在（2022）闽09民申52号案件中，法院认为：“原审法院于2022年6月17日给林逢祥通过法院专递方式邮寄原审民事判决书的行为（林逢祥于2022年6月18日签收该法院专递邮件），应视为向当事人提供法律文书，不能否定前述公告送达产生的民事诉讼法上的程序性后果。故对再审申请人林逢祥提出的原审法院未先采取直接送达、留置送达即适用邮寄送达、公告送达，属于程序违法和严重损害其举证质证、辩论和及时上诉等诉讼权利的意见，本院不予采纳。” 

对于如何理解“直接送达诉讼文书有困难的”，在（2021）粤01民终21831号案件中，广州市中级人民法院明确作出了回答：“上述规定所称的‘直接送达诉讼文书有困难’系由受理案件的法院根据自己的人员、经费、装备等条件来具体判定，直接送达并非邮寄送达前的必经程序。”

由此可见，虽然严格按照文义解释的话，直接送达是邮寄送达的前置程序，但实践中，由于人口流动、受送达人不配合、行政经费不足、送达组人员紧张等客观条件的限制，要求每个案件都必须首先采取直接送达的方式存在现实障碍，因此，只要送达机关能够给出为何没有采取直接送达的合理解释，法院基本上都认可“直接送达并非邮寄送达的前置程序”这一观点，裁判中更加在意的是邮寄送达中的其他细节问题。

2. 邮寄送达中的送达地址如何确认？

行政机关如果能取得受送达人签署的送达地址确认书，则当然能够确认邮寄送达的地址。但实践中，行政处罚案件的受送达人不配合的情况很常见，为逃避处罚而拒绝签署送达地址确认书也时有发生。这种情况下，如果受送达人已经搬离原住所，或本就是“打一枪换一个地方”的违法者，行政机关需要谨慎确认邮寄送达中的送达地址。

最高人民法院于2017年7月19日印发的《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》（法发〔2017〕19号）第八条规定：“当事人拒绝确认送达地址或以拒绝应诉、拒接电话、避而不见送达人员、搬离原住所等躲避、规避送达，人民法院不能或无法要求其确认送达地址的，可以分别以下列情形处理：（一）当事人在诉讼所涉及的合同、往来函件中对送达地址有明确约定的，以约定的地址为送达地址；（二）没有约定的，以当事人在诉讼中提交的书面材枓中载明的自己的地址为送达地址；（三）没有约定、当事人也未提交书面材料或者书面材料中未载明地址的，以一年内进行其他诉讼、仲裁案件中提供的地址为送达地址；（四）无以上情形的，以当事人一年内进行民事活动时经常使用的地址为送达地址。人民法院按照上述地址进行送达的，可以同时以电话、微信等方式通知受送达人。”

《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》（法发〔2017〕19号）第九条规定：“依第八条规定仍不能确认送达地址的，自然人以其户籍登记的住所或者在经常居住地登记的住址为送达地址，法人或者其他组织以其工商登记或其他依法登记、备案的住所地为送达地址。”

根据上述司法解释的规定，基本可以确定大部分案件中的送达地址。但需要注意的是，在部分行政处罚案件中，可能存在“双罚”的情形，即行政机关同时对法人和法定代表人施以行政处罚，在没有取得送达地址确认书的情况下，行政机关不可把二者混为一谈、只进行一次送达，而应当根据上述司法解释的规定分别确定其地址、并分别送达。

例如，在（2020）粤13行终119号案件中，受送达人具有作为本案一审阶段的第三人自然人以及第三人开元公司的法定代表人双重身份，但一审法院未向受送达人的身份证地址邮寄送达，而是将文书都邮寄到了公司地址，且该公司地址无人签收，法院采取直接送达时甚至未找到该公司，导致受送达人未出庭参加诉讼，最终被二审法院认定送达程序违法。

经查询相关案例，可以总结出实践中法官关注的邮寄送达重点：第一，受送达人是否确实已经签收了；第二，在没有签收的情况下，送达地址是否属于《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》（法发〔2017〕19号）第八条和第九条中规定的情形；第三，综合案件其他情况，受送达人是否存在躲避、逃避送达的表现。

因此，行政机关在采取邮寄送达这种方式时，务必注意以下操作要点：

1. 必须使用邮政EMS的方式送达，不要使用其他快递，并且特别注意要填写送达文书的名称。

2. 在《关于进一步加强民事送达工作的若干意见》（法发〔2017〕19号）第八条规定的情形中，虽然法律规定的是“可以同时以电话、微信等方式通知受送达人”，但在第八条和第九条规定的情形中受送达人未签收的可能性极高，建议在这两条规定的情形中，行政机关都要同时以电话、短信、微信等方式通知受送达人，以防受送达人声称“不知道有此事”“签收人不是自己且自己没收到”等。

如果以电话通知的，要记录拨打、接听电话号码、通话时间、送达文书内容，通话过程应当录音以存卷备查。

如果以微信、短信等方式通知的，要注意保留手机中的原始记录，并记录收发手机号码、发送时间、送达诉讼文书名称，并将短信、微信等送达内容拍摄照片，存卷备查。

3. 行政机关应关注邮寄送达的结果，如果邮寄送达未被签收，应当继续尝试采取直接送达、留置送达等其他方式，或考虑受送达人是否还有其他地址，尽可能穷尽送达手段，不可一经邮寄送达失败就立即直接采取公告送达。

4. 虽然大部分法院都认可“直接送达并非邮寄送达的前置程序”这一观点，但对于不存在行政经费不足、送达组人员紧张等客观条件限制的行政机关，仍建议首选直接送达的方式，原因是：第一，行政机关工作人员能够当面确认签收人就是受送达人本人，而快递员不行；第二，在行政处罚案件中，如果当事人放弃陈述与申辩的，可以在让其签收时同时写明“放弃陈述与申辩”，进一步巩固证据；第三，在直接送达中，只要受送达人本人签字摁印，行政机关就完成了送达，相较于其他送达方式，行政机关已经完成送达的举证最为简便，受送达人若事后再辩称自己没有收到文书，将不会得到支持。

如果受送达人同意签署送达地址确认书的，行政机关制作的送达地址确认书应当包括当事人提供的送达地址、行政机关告知事项、当事人对送达地址的确认、送达地址确认书的适用范围和变更方式等内容。

1.受送达人提供的送达地址应当包括邮政编码、详细地址以及受送达人的联系电话等。同意电子送达的，应当提供并确认接收民事诉讼文书的传真号、电子信箱、微信号等电子送达地址。受送达人委托代理人的，代理人确认的送达地址视为受送达人的送达地址。

2. 行政机关应当告知送达地址确认书的填写要求和注意事项以及拒绝提供送达地址、提供虚假地址或者提供地址不准确的法律后果。

3.行政机关应当要求受送达人对其填写的送达地址及法律后果等事项进行确认。受送达人确认的内容应当包括受送达人已知晓行政机关告知的事项及送达地址确认书的法律后果，保证送达地址准确、有效，同意行政机关通过其确认的地址送达诉讼文书等，并由受送达人或者代理人签名、盖章或者捺印。

综上所述，邮寄送达作为最常用的送达方式之一，其实践应用已相当普遍。虽然有其特殊性和复杂性，但《民事诉讼法》和最高人民法院的相关司法解释为行政机关提供了操作指引，这些规定不仅增强了送达工作的可操作性，也提高了送达效率。行政机关在采取邮寄送达时需谨慎注意，才能确保行政执法文书的及时、有效送达。